«Die Schweiz fällt in die schwächste Kategorie»

Die Juristin Odile Ammann forscht über die Regulierung von Lobbyismus. Im Interview sagt sie, wie sie die neusten Transparenz-Versuche des Schweizer Parlaments einschätzt und was sie sich von der Politik zu Weihnachten wünscht.

Spielten Transparenz- und Lobbyismus-Fragen eine Rolle dafür, wen sie auf den Wahlzettel geschrieben haben?
Natürlich hat mich meine Forschung für diese Themen sensibilisiert. Aus staatspolitischer Sicht ist der Fall klar: Wir Wählerinnen und Wähler müssen über ein möglichst umfassendes Bild von unseren Volksvertretern verfügen. Es ist relevant zu wissen, für welche Interessen sie sich einsetzen, wer ihre Wahlkampagne finanziert und welche Beträge sie von wem für ihre Nebentätigkeiten erhalten. Nicht ohne Grund schützt unsere Bundesverfassung die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe. Meist entscheiden wir heute allerdings nur aufgrund von bruchstückhaften Informationen, wem wir unsere Stimme geben.

Was meinen Sie mit bruchstückhaft?
Unsere ParlamentarierInnen und Parteien müssen aktuell nur sehr minimalistische Transparenzanforderungen erfüllen. Und Lobbying-Tätigkeiten werden durch das schweizerische Recht kaum reguliert. Interessant ist aber, dass bei den diesjährigen nationalen Wahlen aus allen politischen Lagern Forderungen nach mehr Transparenz kamen. Nicht mehr nur linke Kandidaten haben sich das Thema auf die Fahne geschrieben.

Wie steht die Schweiz in Sachen Transparenz im internationalen Vergleich da?
In den vergangenen zehn Jahren hat sich die Anzahl Länder, die eine Lobbyismus-Regulierung verabschiedet haben, verdoppelt. Das schweizerische System hinkt hinterher. In der Wissenschaft werden die Lobbying-Regulierungssysteme in streng, mässig, schwach aufgeteilt. Streng heisst möglichst grosse Transparenz und Verantwortbarkeit der Politik. Aufgrund der heutigen Rechtslage fällt die Schweiz ganz klar in die Kategorie der Länder mit der schwächsten Regulierung. Die Forschung weist aber auch darauf hin, dass strengere und präzisere Regeln allein nicht ausreichen – ein Beispiel dafür ist die USA. Was es braucht, ist ein grundlegender Mentalitätswandel in der Politik, eine griffige Kontrolle und systematisches Strafen bei Verstössen.

Wer könnte diese Kontrollen machen und Strafen aussprechen?
Die Parlamentsdienste verwalten die gemeldeten Interessenbindungen und Bundeshaus-Badges, ohne sie zu kontrollieren. Gemäss dem Parlamentsgesetz können bei Verstössen gegen die Offenlegungspflichten Sanktionen ergriffen werden. Diese werden aber von den Ratsbüros und ihren Präsidenten ausgesprochen, das heisst von Parlamentariern. In der Praxis kommt es offenbar kaum zu solchen Disziplinarmassnahmen, weil niemand über seine engen Amtskollegen urteilen will. Wichtig scheint mir darum, dass Kontrolle und Sanktionierung nicht von einem parlamentarischen Organ wahrgenommen werden, sondern von einer unabhängigen Behörde, wie zum Beispiel der «Haute autorité pour la transparence de la vie publique» in Frankreich.

Seit Anfang Dezember müssen die Mitglieder von National- und Ständerat auf Parlament.ch offenlegen, ob sie ihre Mandate «bezahlt» oder «ehrenamtlich» ausüben. Was bringt das?
Damit lässt sich sicher besser abschätzen, wie stark eine Bindung ist. Aber es ist nicht zwingend so, dass eine nicht entschädigte Tätigkeit von einer losen Beziehung zur betreffenden Organisation zeugt. Zudem wird der Begriff «ehrenamtlich» relativ weit ausgelegt. Laut der neuen Bestimmung im Parlamentsgesetz sind Spesen nicht relevant, um zu beurteilen, ob eine Tätigkeit bezahlt erfolgt. Besonders unbefriedigend ist, dass so nicht sichtbar wird, ob ein bezahltes Mandat 1’000 oder 180‘000 Franken pro Jahr bedeutet. Selbst manche Gegner dieser neuen Regelung, wie zum Beispiel die Nationalrätin Céline Amaudruz, haben in der Vergangenheit eingeräumt, dass die Offenlegung nur Sinn macht, wenn die genauen Beträge bekanntgegeben werden.

Für den Umgang mit Geschenken und Vorteilnahme haben die Büros der Räte für die Parlamentarier einen neuen Leitfaden. Was taugt er?
Das schweizerische Recht verbietet nicht nur Korruption im engeren Sinn. Strafrechtlich verpönt sind auch Vorteile, die einem Amtsträger gewährt werden, ohne dass dabei eine klare Gegenleistung ersichtlich ist. Denn für ein Gefühl der Abhängigkeit und Verpflichtung kann ein einziges Geschenk bereits ausreichen. Problematisch finde ich, dass der Leitfaden das Korruptionsrisiko im Parlament unterschätzt. Man geht davon aus, dass «die Bestimmungen im Korruptionsstrafrecht nicht in gleichem Masse auf die Ratsmitglieder angewendet werden können, wie auf die Mitglieder einer Justiz-, Verwaltungs- oder Regierungsbehörde», weil die Parlamentarier Interessenvertreter und Milizler seien. Die Parlamentarier müssen selbst beurteilen, ob sie einen Vorteil annehmen dürfen oder nicht. Erlaubt sind etwa Vorteile, die privater Natur oder «geringfügig» und «sozial üblich» sind.

Bis zu welchem Betrag ist ein Geschenk «geringfügig»?
Im Leitfaden steht, es sei «schwierig, eine klare Grenze im Sinne eines fixen Frankenbetrages festzulegen, welche die zulässige Interessenvertretung der Ratsmitglieder von den strafbaren Handlungen im Sinne des Korruptionsstrafrechts trennt». Man geht davon aus, dass selbst «umfangreichere Zuwendungen von wenigen hundert Franken» die Unabhängigkeit der Parlamentarier nicht tangieren. Immerhin wird den Ratsmitgliedern vorgeschlagen, sich an die Höhe der vorgeschriebenen Taggelder (440 Fr. pro Tag), Übernachtungs- und Mahlzeitpauschalen (180 Fr. pro Übernachtung bzw. 115 Fr. pro Tag) zu orientieren. 440 Fr. geht deutlich über den Maximalbetrag von 200 hinaus, der bei der Bundesverwaltung für Geschenke gilt. Doch dass überhaupt ein Richtwert angegeben wird, ist eine positive Entwicklung.

Der neu zusammengesetzte Nationalrat hat signalisiert, dass er die parlamentarischen Transparenzregeln überarbeiten will. Wo soll er beginnen?
Ein wichtiger Punkt der Vorlage betrifft die Ablösung des Badge-Systems durch ein offizielles Akkreditierungssystem. Dies hätte zur Folge, dass die Lobbyisten einen gleichberechtigen Zugang zum Bundeshaus hätten, statt um die Gunst einzelner Parlamentarier werben zu müssen. Lobbyismus hat durchaus auch positive Seiten, aber das Gleichheitsprinzip ist in einer Demokratie fundamental. Ein weiterer Weg, diese Gleichheit zu verwirklichen, wäre die Unterstützung von finanzschwächeren Gruppen, die sich keine Lobbyisten leisten können – schliesslich kennen die Anwälte auch die unentgeltliche Rechtspflege.

Weitere Wünsche? Es ist ja bald Weihnachten.
Eine notwendige Massnahme wäre auch eine «Drehtür»-Regelung, die für ehemalige Parlamentarier eine «Abkühlphase» vorsehen würde. Sobald nämlich jemand heute aus dem Parlament ausscheidet, kann er oder sie von Interessengruppen angestellt werden und für diese Lobbyarbeit betreiben. Nötig wäre zudem ein ausführlicher Verhaltenskodex für die Ratsmitglieder und eine Stärkung der Parlamentsdienste, denn je weniger Ressourcen das Parlament zur Verfügung hat, desto stärker ist es auf Lobbyisten angewiesen. Dies sollte möglich sein, hat doch die Schweiz eines der kostengünstigsten Parlamente in der OECD.

Odile Ammann habilitiert am Rechtswissenschaftlichen Institut der Universität Zürich. Sie untersucht Lobbyismus im Verfassungsrecht und in der Rechtstheorie.

(Titelbild: parlament.ch)